Più organizzazione con il nuovo codice

Sintesi tratta da:

IL Sole-24 Ore  - (Autori)   Ernesto Iorio  e  Pasquale Monea

Gli Enti dovranno creare una struttura specifica che si occuperà esclusivamente delle espropriazioni. I Comuni più piccoli, per risparmiare e sopperire alla carenza di personale qualificato, potranno aggregarsi formando consorzi, unioni, associazioni, oppure stipulare convenzioni. Giunta e Consiglio restano titolari delle decisioni politiche, soprattutto in materia urbanistica

Il «codice» degli espropri contiene norme che investono l'attività amministrativa degli Enti locali, non solo sotto il profilo tecnico-procedimentale, ma anche sotto l'aspetto organizzativo e delle quali i Comuni non potranno non tenerne debitamente conto.
Dalla lettura di queste disposizioni, in raccordo con quelle contenute nel testo unico degli Enti locali emerge la necessità di analizzare e chiarire le competenze di Giunta e Consiglio, nonché degli altri soggetti amministrativi incardinati nella struttura dell'ente sebbene con ruoli e funzioni diversi: il dirigente/responsabile dell'ufficio espropri e il responsabile del procedimento.

L'ufficio espropri - L'obbligatorietà dell' ufficio espropri costituisce una novità assoluta per le pubbliche amministrazioni che da sempre hanno incardinato l'attività amministrativa in materia di espropri nell'ambito della più generale attività dell'ufficio tecnico al quale per connessione di materia è riconosciuta anche quest'ultima competenza. Occorrerà, quindi. mettere mano all'organigramma dell'ente individuando un ufficio/servizio (inteso quale struttura organizzativa dell'ente) al quale affidare tutte le procedure espropriative: la competenza all'individuazione della struttura sarà certamente della Giunta attraverso un atto di macro-organizzazione, salvo la nomina del responsabile della stessa da parte del sindaco negli enti privi di dirigenti ovvero la creazione di una posizione organizzativa autonoma negli enti che presentano figure dirigenziali con una scelta del responsabile da parte del dirigente della più vasta area organizzativa nella quale si è ritenuto d'incardinare la nuova posizione organizzativa.
L'aver previsto la possibilità di attribuire «i relativi poteri a un ufficio già esistente» consente di affermare che comunque è necessaria l'adozione di un apposito atto (del sindaco o dirigenziale a seconda che trattasi di ente con o senza figure dirigenziali) finalizzato al conferimento espresso delle funzioni in materia di espropri a una struttura (rectius: ufficio) dell'ente e individuarne conseguentemente il relativo soggetto responsabile al quale accederanno tutte le funzioni di cui al recente testo unico in materia.
In coordinamento con le più recenti norme in materia e in perfetta sintonia con le recenti tendenze legislative il testo unico espressamente consente alle amministrazioni locali di costituire un ufficio comune per le espropriazioni non solo attraverso un consorzio, ma anche attraverso forme associative di tipo diverso purché nell'ambito delle tipologie legislativamente consentite.
 

La gestione associata - I Comuni possono svolgere le funzioni suddette associandosi in una delle forme disciplinate dalla legge:
· convenzione (articolo 30 del Dlgs 267/2000);
· consorzio (articolo 31 del Dlgs 267/2000);
· unione (articolo 32 del Dlgs 267/2000).
La convenzione è semplicemente un accordo stipulato da due o più Enti locali, previa delibera dei rispettivi consigli, al fine di svolgere in modo coordinato singoli funzioni o servizi. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme dì consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie.
Sotto il profilo organizzativo esistono due modelli di gestione in convenzione:
· la semplice delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all' accordo a favore di uno di essi. che opera in luogo e per conto degli enti deleganti;
· la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti all' accordo, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti.
In ambedue i casi, il Comune capofila assume il ruolo di soggetto giuridicamente rilevante, centro di imputazione di obblighi e diritti nei confronti dei terzi salvo poi ripartirli in base ai singoli accordi convenzionali.
Nel caso di costituzione di «uffici comuni» occorre ridisegnare l'organigramma degli enti, procedere alla nomina del «responsabile» (con atto del sindaco del Comune capofila) e predisporre le necessarie misure organizzative.
Il consorzio, diversamente dalla convenzione. è dotato di una soggettività giuridica a sé stante e rappresenta in sostanza l'azienda di una pluralità di Comuni. L'articol0 31, comma 8, dei testo unico rinvia infatti alle norme previste per le aziende speciali.
L'unione di Comuni, invece, realizza un Ente locale nuovo, diretto dagli organi disciplinati dallo statuto; dovrebbe gestire i principali servizi del territorio di competenza, tramite uffici dell'unione, con personale proprio e/o distaccato.
L' associazione rappresenta una forma di collaborazione intermedia tra la semplice convenzione e l'unione. Si tratta in pratica di un insieme coordinato e organico di più convenzioni (articolo 30 del Dlgs 267/2000): per ciascun servizio si può adottare uno dei due modelli organizzativi sopra delineati (delega di funzioni; uffici comuni). Come nell'unione, ci sono organi stabili di coordinamento e procedure codificate valide per tutti i servizi da associare; diversamente dall' unione, non è un ente a parte e i singoli Consigli comunali devono ogni volta decidere se e come collaborare.

Il responsabile - Il comma 5 dell'articolo 6 del testo unico attribuisce a un dirigente la guida della struttura ovvero in mancanza al dipendente con la qualifica più alta: è evidente il difetto di coordinamento con la nuova regolamentazione riguardante la classificazione dei dipendenti degli Enti locali, in quanto a oggi l'articolazione degli stessi non è più per qualifiche ma per categorie. In linea con il nuovo ordinamento professionale l'attribuzione delle responsabilità dirigenziali non può che essere attribuita che a un dipendente in possesso della categoria D ovvero, solo negli enti minori privi anche di una qualsiasi figura appartenente alla suddetta categoria la responsabilità può essere attribuita a un dipendente appartenente alla categoria C (articolo 11 del nuovo ordinamento professionale).
Oltre che la figura del responsabile della struttura il testo unico. in raccordo con la legge 241/1990, fa esplicito riferimento alla figura del responsabile del procedimento che avrà cura di coordinare e dirigere tutte le operazioni e gli atti del procedimento.
I responsabili devono curare con attenzione lo svolgimento dei rispettivi procedimenti; in alcuni casi, però, per ragioni di efficacia e di efficienza il centro di responsabilità può avvalersi di altro reparto organizzativo, professionalmente specializzato (ufficio/servizio strumentale ). per il concreto espletamento dell'attività di gestione anche avvalendosi dell'ausilio di tecnici sui quali si porrà il problema della nomina/ incarico che nel caso di specie, in quanto attività strumentale al responsabile del procedimento, non potrà che essere ricondotta che al dirigente della struttura.
Al dirigente spetta l'adozione di tutti gli atti di gestione, a esclusione di quelli prettamente programmatici di competenza degli organi politici, compresi quelli finalizzati alla conclusione del procedimento predisposti o non dal responsabile del procedimento (articolo 6, comma 7) tra i quali naturalmente il decreto di esproprio.
L'assetto delle competenze, come sopra definito, può subire delle variazioni nell'ipotesi in cui l'opera pubblica o di pubblica utilità sia realizzata da un concessionario.  in tal caso l'amministrazione concedente può delegarli i propri poteri espropriativi la cui ampiezza deve essere determinata chiaramente nell'atto di delega.
Tra i compiti tipici, invece, del responsabile del procedimento si segnala l'avviso agli interessati (articolo 11 del Dpr 327/2001) al fine di garantire la partecipazione al procedimento espropriativo nonché la competenza a inviare lettera raccomandata con avviso di ritorno con la quale comunicare la data in cui il progetto è divenuto definitivo, in applicazione della più recente giurisprudenza in materia (Tar Lazio, sentenza 28 Iuglio 3001 n. 6851, che ha sancito la necessità che il procedimento di espropriazione sia accompagnato dalla comunicazione agli interessati del suo avvio e che tale comunicazione soddisfi a tutte le prescritte caratteristiche di tipo formale in tal modo consentendo agli interessati dì prendere visione e di formulare le proprie osservazioni e precludendo quindi ogni possibilità di raggiungere, eventualmente, un accordo con l'amministrazione).
 

Le competenze degli organi politici - In ossequio al principio di separazione tra attività di indirizzo e gestione le competenze di Giunta e Consiglio sono limitate alla fase che precede l'emissione del decreto di esproprio e in particolare nella fase in cui si sottopone il bene al vincolo preordinato all'esproprio (articoli 9 e seguenti) e in quella di approvazione del progetto nonché nella dichiarazione di pubblica utilità.
AI Consiglio comunale spetta la programmazione generale, nonché. secondo l'orientamento prevalente. l'adozione degli strumenti urbanistici attuativi in conformità alla formulazione generica dell'articolo 42 (piani territoriali e urbanistici: nell'ambito della programmazione il Consiglio comunale può porre in essere il quinquennale vincolo preordinato all'esproprio di cui all'articolo 9 del testo unico e disporne alla scadenza l'eventuale motivato reitero dello stesso. sempre che intenda realizzare un opera pubblica ' o di pubblica utilità.
Di particolare novità la facoltà del Consiglio comunale di «motivatamente disporre che siano realizzate sul bene vincolato opere pubbliche o di pubblica utilità diverse da quelle originariamente previste nel piano urbanistico generale» purché ciò avvenga nell'ambito dei cinque anni di durata del vincolo. Tale facoltà è ricondotta al Consiglio comunale in quanto costituisce una sorta di variante al piano urbanistico; tant'è  che il comma successivo ( articolo 9. comma 5) predispone una procedura di assenso da parte della Regione automatica se entro il termine di 90 giorni la Regione (ovvero la Provincia secondo alcune leggi regionali non ha manifestato il proprio dissenso. In realtà la fattispecie presenta una serie di similitudini con il procedimento previsto dall'articolo 1, comma 2. della legge 1/1978.
AIla Giunta comunale vanno riconosciute tutte le funzioni caratterizzate da discrezionalità politica, non rientranti nelle funzioni del consiglio e dei dirigenti: tra tutte l'approvazione del progetto definitivo. non comportante variante. con la dichiarazione di pubblica utilità anche non contestuale.
Diversamente. allorquando. l'opera da realizzare non risulti conforme alle previsioni urbanistiche. la competenza ad approvare il progetto definitivo è del consiglio. in quanto ai sensi dell'articolo a 9. comma 1. la stessa costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico.
Se è evidente che l'attribuzione della competenza al consiglio non altera l'assetto delle competenze come definite nel Dlgs 267/2000 (diversamente da come sostenuto dai primi commentatori), che affida all'organo di indirizzo tutte le scelte programmatiche anche in materia di piani territoriali e urbanistici altrettanto vero che il collegamento tra approvazione del progetto definitivo (non più il preliminare così come previsto dalla legge 1/1978) e variante al piano regolatore. comporta una serie di dubbi interpretativi e di coordinamento con le disposizioni in materia di realizzazione di opere pubbliche.
E' invero. per effetto della disposizione contenuta nell'articolo 14. commi 6 e 8. della legge 109/1994. nonché del successivo Dm l'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale è subordinato alla previa approvazione della progettazione preliminare e lo stesso deve essere conforme allo strumento urbanistico vigente.
Da ciò consegue che se l'approvazione del preliminare. in caso di conformità urbanistica dell'intervento da realizzare, potrebbe costituire elemento sufficiente per l'inserimento dell'opera nell'elenco non lo è più qualora si tratti di progetto non conforme allo strumento urbanistico.
In quest'ultimo caso, infatti. è necessario che si provveda prima alla redazione e all'approvazione del definitivo in modo da garantire la conformità urbanistica dell'opera e poi a inserirlo nell'elenco di·cui all'articolo 14 della legge 209/1994. Nessun problema sussiste per 'inserimento del preliminare nel programma triennale.
Evidentemente. il legislatore se ha inteso comunque garantire l'inserimento nell'elenco annuale sulla base del progetto preliminare in caso di conformità urbanistica. ha richiesto maggiori garanzie nel caso di mancata conformità disponendone l'inserimento solo in seguito all'avvenuta approvazione del definitivo. che certamente in considerazione della puntualità dei contenuti. garantisce maggiore fattibilità all'intervento.
Al dirigente (ovvero al responsabile del servizio) vanno ricondotte tutte le altre attività puramente gestionali a prescindere da ogni diversa disposizione (anche diversamente da altre disposizioni ivi comprese le leggi regionali: in tal senso si è espresso il Tar Campania. sezione di Salerno con la sentenza 1046/2001) essendo il principio generale della distinzione tra politica e gestione di immediata applicazione e la conseguente regola di distribuzione delle competenze tra organi politici e organi tecnici un principio di immediata applicazione. essendo la legge statale in grado di sovrapporsi con efficacia abrogativa alle leggi regionali preesistenti.