La giurisdizione
Sintesi tratta da:
IL Sole-24 Ore
- (Autore)
Oberdan Forlenza
AI giudice amministrativo sono attribuite tutte le controversie relative agli atti e ai provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione in applicazione delle norme del testo unico, a quello ordinario le liti sulla determinazione e la corresponsione dell'indennità. Il nuovo «codice» degli espropri chiarisce definitivamente un problema aperto da oltre tre anni
L'attribuzione di giurisdizione per le controversie relative alla materia dell'espropriazione per pubblica utilità con riferimento alla tutela dei diritti e degli interessi legittimi, è regolata dall'articolo 53 del testo unico che prevede:
la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle «controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico»;
la giurisdizione del giudice ordinario «per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell'indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa».
Come appare evidente, il testo unico
chiarisce definitivamente, pur restando aspetti che suscitano perplessità,
l'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione sulle controversie
relative all'espropriazione.
Il problema della giurisdizione si è posto a partire dall'entrata in vigore
dell'articolo 34 del Dlgs 80/1998.
L'articolo 34 del Dlgs 80/1998 devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti
alle stesse equiparati, nelle materie dell'edilizia e dell'urbanistica (comma
1). Il successivo comma 2 precisa che la materia urbanistica concerne «tutti gli
aspetti dell'uso del territorio».
Infine, il comma 3 esclude dall'attribuzione di giurisdizione sia le
controversie di competenza del tribunale superiore delle acque pubbliche, sia le
controversie relative alla determinazione e alla corresponsione dell'indennità
dovuta in conseguenza di atti espropriativi o ablativi.
Alla luce dell'ampia definizione di urbanistica adottata dal legislatore
(probabilmente costituzionalmente illegittima per eccesso di delega, ma ormai
"sanata" dalla reintroduzione della disposizione a opera della legge 205/2000),
si è sostenuto che rientrano nella nozione di urbanistica non solo i profili,
per così dire, di utilizzazione giuridica del territorio. ma anche quelli di
utilizzazione materiale di qualsiasi tipo, con la conseguenza dell'attribuzione
al giudice amministrativo delle controversie in tema di espropriazione per
pubblica utilità. Interpretazione sostenuta:
sulla base dell'ampiezza della definizione di urbanistica (articolo 34, comma 2), relativa a tutti gli atti, provvedimenti e comportamenti tenuti in materia dalla pubblica amministrazione;
sull' argumentum a contrario, rappresentato dall'esclusione delle controversie in tema di indennità di espropriazione, mantenute alla giurisdizione del giudice ordinario, sostenendosi che, se il legislatore ha ritenuto di dover chiaramente escludere dalla devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tali controversie, ciò significa, a contrario, che ha in generale inteso conferire la giurisdizione sulle controversie in tema di espropriazione per pubblica utilità a tale giudice.
E del resto la giurisdizione esclusiva dei
giudice amministrativo sulle controversie relative all'espropriazione per
pubblica utilità, salvo quelle relative all' indennità di espropriazione,
costituisce ormai acquisizione stabile della giurisprudenza, ancor prima
dell'esplicitazione compiuta dall'articolo 53 del testo unico.
Pur essendo condivisibile l'interpretazione esplicitata dalla norma, sembra che
questa affermazione positiva travalichi i limiti di un testo compilativo.
Né le norme sulla giurisdizione possono essere - e non lo sono state - oggetto
di delegificazione, e quindi, attraverso questa tecnica, modificate.
Le controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva - Alla luce del riparto di giurisdizione effettuato dall'articolo 53 del testo unico, risulta ora più agevole individuare quali siano le tipologie di controversie rientranti (o meno), nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tentando al contempo di chiarire alcuni aspetti controversi. In particolare:
è del tutto evidente che rientrano nella giurisdizione esclusiva tutte le controversie che hanno per oggetto atti o provvedimenti emanati dalla pubblica amministrazione nell'ambito del procedimento espropriativo e che, più limitatamente, sembrano rientrare nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, in quanto incidenti su interessi legittimi (impugnazioni della dichiarazione di pubblica utilità, del decreto di esproprio ecc.). Rientra invece, come peraltro previsto dall'articolo 54, comma 1, nella giurisdizione del giudice ordinario l'opposizione alla nomina dei tecnici, prevista dall'articolo 21, comma 9, in quanto afferente alla contestazione dell' indennità di espropriazione da essi determinata;
dovrebbero rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie, di qualunque tipo, afferenti alla retrocessione. totale o parziale, del bene espropriato, superandosi la distinzione tra controversie afferenti al diritto alla retrocessione totale, di cui all'articolo 63 della legge 2359/1865, attribuite al giudice ordinario, e controversie relative alla posizione del privato in momento antecedente alla dichiarazione di inutilizzabilità dei beni, di cui alla retrocessione parziale (articolo 60 della legge 2359/1865), attribuita al giudice amministrativo. Pertanto, non sembra coerente con la ripartizione di giurisdizione effettuata dall'articolo 53 del testo unico, quanto prescritto dall' articolo 48. comma 2, il quale dispone che, avverso la stima della somma dovuta quale corrispettivo per la retrocessione «è proponibile opposizione alla Corte d'appello nel cui distretto si trova il bene espropriato». In questo caso, infatti, non si rientra in ipotesi di determinazione e corresponsione di indennità di espropriazione (ma anzi nel suo contrario), e quindi le controversie, in quanto lato sensu afferenti alla procedura espropriativa (che costituisce il presupposto logico della retrocessione), dovrebbero rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
dovrebbero rientrare nella giurisdizione
amministrativa tutte le controversie relative alla cessione volontaria o agli
accordi di cessione, ancorché relative alla determinazione (che pur avviene
attraverso le norme di definizione dell'indennità) del prezzo di cessione del
bene. A favore di tale conclusione militano una pluralità di argomenti, quali:
la riconducibilità di tali accordi a quelli tra privati e pubblica
amministrazione, per i quali già l'articolo 11 della legge 241/1990 prevede la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (superandosi il contrario
atteggiamento di Cassazione, sezioni Unite, sentenza 4 novembre 1994 n. 9130);
il riferimento effettuato espressamente dall'articolo 53, comma 1, del testo
unico, nel definire le controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, agli «accordi»;
L'alternatività dell'accordo rispetto al decreto di esproprio, per cui può
parlarsi di «accordo sostitutivo» di provvedimento, e la sua natura chiaramente
diversa (l'accordo di cessione, ai sensi dell'articolo 45, comma 3, «produce
gli effetti del decreto di esproprio», ma non ne condivide minimamente la
natura giuridica);
rientrano nella giurisdizione esclusiva
tutte le controversie relative all'utilizzazione senza titolo di un bene per
scopi di interesse pubblico. di cui agli articoli 43 e 55. comprendendo tra
esse quelle relative alla determinazione del risarcimento del danno. Tale
conclusione si fonda, oltre sulla generale considerazione che, nel caso di
specie. si tratta di controversie relative a «comportamenti» della pubblica
amministrazione. in particolare su quanto espressamente affermato nell'articolo
43, commi 3 e 4, norme dalle quali può agevolmente dedursi la sussistenza della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Occorre inoltre richiamare l'attenzione sul fatto che. pur non riprodotta
nell'articolo 53. resta ferma. ai sensi dell'articolo 34, comma 3, lettera a,
del Dlgs 80/1998. la giurisdizione del tribunale superiore delle acque. che ha
anche competenze in materia espropriativa (articoli 142 e 143 del Rd 11
dicembre 1933 n. 1775).
Non si può infatti ritenere abrogata la competenza del tribunale superiore
delle acque in materia di espropriazioni o altre utilizzazioni del territorio.
per il fatto che l'articolo 58. comma 1, n. 59. del presente testo unico.
abroga. oltre ad alcune specifiche disposizioni del Rd 1775/1933. anche
genericamente. le «altre norme riguardanti l'espropriazione» contenute nel
testo unico delle acque.
Per un verso occorre ritenere che tale riferimento vada limitato alle norme
sostanziali in tema di espropriazioni. e quindi non riferito a quelle
processuali: per altro verso. una diversa ed estensiva interpretazione della
norma di abrogazione contrasterebbe quasi certamente con l'articolo 76 della
Costituzione. per eccesso di delega.
Il
rito applicabile innanzi al giudice amministrativo - Il comma 2
dell'articolo 53 prevede che «per i giudizi aventi ad oggetto i provvedimenti
relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate
all'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità», si applicano le
disposizioni dell'articolo 23-bis della legge 1034/1971 recentemente modificato
dalla legge 205/2000.
L articolo 23-bis prevede. tra l' altro. particolari e più celeri disposizioni
processuali (tra le quali giova ricordare almeno la riduzione alla metà dei
termini processuali. salvo quelli di proposizione del ricorso: comma 2). per una
serie di controversie puntualmente indicate. tra le quali quelle concernenti i
provvedimenti «relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle
aree destinate alle predette opere». cioè opere pubbliche o di pubblica utilità
(articolo 23-bis, comma 1, lettera b, del quale l'articolo 53, comma 2. è
sostanzialmente riproduzione).
Ne consegue che lo speciale rito previsto dall'articolo 2'3-bis non è
applicabile a tutte le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità. ma solo
alle controversie rientranti nella «giurisdizione di legittimità di tale
giudice. in quanto relativi all'impugnazione di provvedimenti amministrativi e
quindi alla contestuale tutela di interessi legittimi.
L'opposizione alla stima - L'articolo 54 del testo unico disciplina il giudizio di opposizione alla stima. controversia che, come si è detto. rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Oltre a tale disposizione a carattere generale, sono altresì previste dal testo unico:
L'opposizione del terzo all'indennità proponibile entro i trenta giorni successivi alla pubblicazione dell'estratto del decreto di esproprio, la cui mancata proposizione comporta che «anche per il terzo l'indennità resta fissata nella somma depositata» (articolo 23. comma 5);
l'opposizione alla stima. relativamente all'indennità dovuta in caso di incidenza di previsioni urbanistiche (reiterazione di vincoli preordinati all'esproprio o sostanzialmente espropriativi) effettuata dal proprietario con atto di citazione. da notificarsi entro trenta giorni dalla ricezione dell'atto di stima. innanzi alla Corte d'appello nel cui distretto si trova l'area (articolo 39. comma 31);
la richiesta di determinazione dell'indennità dovuta al proprietario, nei casi di cui al precedente punto b). qualora. nei due mesi dalla reiterazione dei vincoli. non vi abbia provveduto l'autorità amministrativa. In assenza di particolari indicazioni normative, sembra che tale azione sia soggetta al termine di prescrizione e non già a quello decadenziale di trenta giorni. Resta inoltre da chiarire se la pubblica amministrazione possa ancora determinare l'indennità. dopo l'instaurazione del giudizio e in caso di risposta affermativa, se si estingua il giudizio già instaurato e occorra quindi proporre l'opposizione alla stima ( articolo 39. comma 4);
l'opposizione alla stima della somma
dovuta a titolo di corrispettivo per la retrocessione ( articolo 48. comma 2).
Quanto a tale ipotesi. si è già segnalata la sua incongruenza con l'articolo
53. in quanto il legislatore avrebbe dovuto prevedere la giurisdizione del
giudice amministrativo.
L'articolo 54 del testo unico prevede che il proprietario espropriato, il
promotore dell'espropriazione o il terzo che vi abbia interesse possono
impugnare innanzi alla Corte d'appello nel cui distretto si trova il bene
espropriato, «gli atti dei procedimenti di nomina dei periti e di
determinazioni dell'indennità, la stima fatta dai tecnici, la liquidazione
delle spese di stima» e in ogni caso. possono chiedere la «determinazione
giudiziale dell'indennità».
Quanto al termine per la proposizione della domanda, con atto di citazione, è previsto:
- al comma 1. che l'impugnazione avvenga «decorsi trenta giorni dalla comunicazione prevista dall'articolo 27. comma 2», cioè dalla ricezione della comunicazione del deposito della stima effettuata dai tecnici nominati ai sensi dell'articolo 21 e, probabilmente, anche della stima effettuata dalla commissione prevista dall'articolo 41, alla quale si rivolge l'espropriante per la determinazione dell'indennità, in caso di mancato accordo sulla nomina dei tecnici;
- dal comma 2. dove si afferma che l'opposizione va proposta «a pena di decadenza, entro il termine di trenta giorni, decorrente dalla notifica del decreto di esproprio o dalla notifica della stima peritale, se quest'ultima sia successiva al decreto di esproprio».
I termini indicati dall'articolo 54
sembrano meritare qualche riflessione. anche in conseguenza di alcune ambiguità
delle disposizioni.
Il decreto di esproprio, disciplinato dall'articolo 23. come si evince dalla
previsione del comma 1, lettera d), dovrebbe in linea di principio già contenere
l'indicazione dell'indennità definitiva (altrimenti non si comprende come essa
potrebbe essere accettata. corrisposta o depositata).
Se ciò è esatto. sempre in linea di principio. l'avviso del deposito della
stima, di cui all'articolo 27. comma 2, dovrebbe precedere il decreto di
esproprio. Tanto premesso:
i soggetti legittimati ai sensi dell'articolo 54, comma 1, possono già proporre l'opposizione alla stima. attendendo il mero decorso del termine di trenta giorni dalla comunicazione dell'avviso di deposito. Il termine di cui al comma 1 è, quindi. meramente dilatorio (occorrerebbe quindi ritenere che un'opposizione alla stima proposta prima di tale termine sia improcedibile);
i medesimi soggetti devono comunque proporre l'opposizione alla stima non oltre trenta giorni dalla notifica del decreto di esproprio, ovvero dalla notifica della stima peritale (recte. dell'avviso di deposito della stima peritale), solo se successiva al decreto, a pena di decadenza;
nel caso in cui, emanato il decreto di esproprio, non si abbia per qualsiasi ragione. determinazione definitiva dell'indennità, gli interessati possono comunque adire la Corte d'appello, chiedendo. ai sensi dell'articolo 54, comma 1, «la determinazione giudiziale dell'indennità». In questo caso, che costituisce applicazione di quanto a suo tempo sancito dalla Corte costituzionale con la sentenza 22 febbraio 1990 n. 67, non dovrebbe trovare applicazione il termine di decadenza di cui al comma 2 dell'articolo 54. e ciò anche nel caso in cui sia stato notificato il decreto di esproprio, e questo non contenga riferimenti all'indennità. né provvisoria né definitiva. e anche nel caso in cui si faccia riferimento alla sola indennità provvisoria (ciò argomentando dall'inciso iniziale dell'articolo 54. comma 1 ).
Come è dato osservare. l'articolo 54 del testo unico riproduce solo in parte l'articolo 19 della legge 865/1971. presentando, come conseguenza del mutamento delle norme sostanziali in tema di espropriazione, una maggiore complessità.